Речь идет о Законе о нефти, который сейчас находится на стадии окончательного утверждения. Проект привлек внимание как своим «исключительным» (чрезвычайным) статусом, так и рядом неудачных положений.
В Пояснительной записке говорится, что законопроект «предусматривает установление нормативно-правовой базы в сфере разведки и добычи минерального топлива – углеводородов (нефти и природного газа)».
Основной аргумент в пользу необходимости закона состоит в том, что Энергетическая стратегия Молдовы до 2030 года предусматривает проведение в период с 2017 по 2018 годы разведочных работ для выявления потенциала и запасов нефти и газа в стране и, таким образом, эти действия требуют нормативно-правовой базы, которая бы их регулировала.
Проект предусматривает государственное регулирование геологоразведочных работ на нефть и газ, порядок передачи в пользование земель, на которых проводятся работы, аспекты транзита и магистральной транспортировки нефти, общие требования безопасности в области технического регулирования нефти, а также меры по охране окружающей среды и концессию нефтяной деятельности.
Закон, обладающий высшей силой по сравнению с другими законодательными актами
Первый любопытный момент заключается в том, что поисково-разведочные работы не являются чем-то новым для Республики Молдова – они проводились и в советский период, и после провозглашения независимости, но до недавнего времени не было достаточных оснований для разработки отдельного законодательства в этой области.
Хотя автор Проекта (Министерство окружающей среды) заявляет о необходимости Закона о нефти с точки зрения работ по разведке и добыче нефти и газа, а также в контексте Энергетической стратегии страны, он избегает объяснений, почему нефтяная концессия должна осуществляться в соответствии с Законом о нефти. Таким образом, идет отступление от законодательства о государственно-частном партнерстве и концессии (следует отметить, что случай Республики Молдова не может быть приравнен к ситуации в Румынии в том, что касается имеющихся запасов и масштабов добычи углеводородов).
Более того, Министерство окружающей среды также вводит в проект не совсем понятную, чтобы не сказать «странную» норму. Она предусматривает, что в случае возникновения расхождений между положениями Закона о нефти и положениями других нормативных актов, относящихся к регулированию операций в нефтяной сфере, приоритет отдается положениям Закона о нефти.
Это положение создает коррупционные ситуации, поскольку автор с самого начала позиционирует Закон о нефти как «чрезвычайный», устанавливая тем самым двусмысленную и дискреционную правовую базу. Чрезвычайность основывается на дефектной законодательной практике, обусловленной отсутствием условий относительно необходимости установления чрезвычайного акта (кстати, согласно Закону № 780 от 27.12.2001 о законодательных актах, чрезвычайный законодательный акт регулирует общественные отношения, порожденные чрезвычайными ситуациями), а также отсутствием оговорки о социальном эффекте и месте Закона о нефти в национальной законодательной системе.
Ситуация складывается тем более неоднозначная, учитывая, что в мае 2017 года в Парламенте был зарегистрирован проект Закона о концессии работ и услуг, который фактически регулирует юридический режим, а также нормы предоставления и исполнения концессионных договоров. Другой момент, связанный с нарушением взаимоотношений между правовыми нормами, касается отсутствия обоснования отступления проекта Закона о нефти от Кодекса о недрах, регулирующего «горные отношения в целях обеспечения рационального и комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд национальной экономики [… ]».
Таким образом, новый законопроект приведет к раздроблению правовой базы, регулирующей концессии, что неизбежно повлечет за собой конкуренцию правовых норм. Красноречивым примером является тот факт, что статья 7 Законопроекта, описывающая полномочия отраслевого ведомства – Агентства по геологии и минеральным ресурсам (AGRM), устанавливает исполнение Агентством других обязанностей, в соответствии с действующим законодательством, без прямой отсылки к Закону о нефти, который задумывался как рамочный закон для нефтяной сферы.
Законодательные и нормативные отклонения
Основные положения Законопроекта свидетельствуют о весьма широкой (если не ошибочной) «либеральности» в том, что касается статуса и регулирования деятельности концессионера. Так, ст. 10, ст. 31 или ст. 37 устанавливают нормы, которые способствуют созданию манипулятивных и дискреционных явлений. Они предусматривают, среди прочего, что предприятия, получившие право на проведение нефтяных операций в Республике Молдова, должны содержать филиал или дочернюю компанию с представительством в стране, при этом Проект не предусматривает какого-либо минимального порога капитала/активов, которыми они должны располагать в период исполнения концессионного договора.
Концессионер также может передавать свои права другим субъектам, только с предварительного разрешения компетентного органа (Агентства по геологии и минеральных ресурсам – прим. ред.), или может объединяться с другими субъектами для проведения нефтяных операций. В обоих случаях компетентный орган (не Правительство) будет «проверять» технические и финансовые возможности операторов, но (неожиданно!) не имея при этом каких-либо четких предопределенных критериев. Более того, владелец концессии гарантирует выполнение работ посредством гарантийного письма (!).
Таким образом, принижается значение основного договора о концессии и возникают значительные риски в последовательном применении нормы. Поскольку делегирование концессионных прав от концессионера другим субъектам, а также привлечение субподрядчиков имеют тот же эффект, однако плохо контролируются и предоставляются на основании договоров, заключаемых на уровне Государственного агентства, без обеспечения социальных и экономических гарантий. «Письменное» соглашение должностных лиц компетентного органа не может считаться надлежащим фильтром.
Закон на усмотрение чиновников
Другая законодательная «инновация» в Проекте касается условий организации и проведения публичной оферты (apelul public de ofertă), термин был «заимствован» из румынского законодательства, но не определен законом в Молдове. Здесь критерии отбора победителя утверждаются Правительством, а условия и критерии участия в конкурсе устанавливаются также и Агентством по геологии и минеральным ресурсам, то есть органом, от которого зависит и проведение конкурса. Кроме того, автор Проекта также наделяет AGRM правом требовать в рамках публичных оферт «и другие документы, установленные компетентным органом», вместо того чтобы четко определить условия конкурса и устранить риск манипулирования результатами.
Недочеты в проекте Закона о нефти содержатся не только на уровне законодательной техники, недоработки и пробелы отмечаются и в содержании, и в оценке воздействия.
Переняв априори некоторые заграничные термины, Министерство окружающей среды перегрузило Проект неоднозначной терминологией и конфликтующими нормами, при этом не определив (сознательно или нет) такие важные положения, как мониторинг субъектов, которым концессионер передает свои концессионные права, или субподрядчиков. Пересечение полномочий AGRM и Правительства также является частью этих упущений, оставляя на откуп чиновникам порядок действия в той или иной ситуации.
Нефть искали и русские и американцы
Геологоразведочные работы на юге Молдовы с целью добычи нефти и природного газа были начаты еще в советское время, однако были законсервированы, после того как в 70-х годах прошлого века в Сибири были открыты огромные залежи углеводородов.
В настоящее время известны три месторождения на территории Республики Молдова: два месторождения природного газа в селах Викторовка (Кантемировский район) и Берешть (Унгенский район) и одно нефтяное месторождение в селе Вэлень (Кагульский район). Совокупные запасы газа в двух месторождениях оцениваются более чем в 1,2 млрд. кубических метров, а сырой нефти – около одного миллиона тонн, из которых потенциал добычи составляет порядка 300 тыс. тонн.
По некоторым оценкам, эксплуатационный потенциал сырой нефти на территории Молдовы может составлять более 5 млн. тонн, а природного газа – 16 млрд. кубометров. Для этого необходимо проводить бурение на большей глубине, порядка 3000 – 7000 метров.
В 1995 году американская компания «Redeco» получила без тендера концессионный договор на разведку и добычу природного газа на юге страны сроком на 20 лет, однако спустя десять лет Правительство расторгло контракт на основании несоблюдения принятых обязательств. Таким образом, в 2007 году права на концессию были переданы компании «Valiexchimp» SRL, но уже не включают разведку и добычу нефтегазовых ресурсов в Республике Молдова.
interese frontera
Зона стратегических интересов «Frontera Resources».
Новая концессия в пользу другой американской компании «Frontera», сроком на 50 лет, подняла в обществе целый ряд вопросов относительно рентабельности геологоразведки в Молдове и о целях эксплуатации месторождений.
Так, было установлено, что «Frontera» сталкивается с серьезными финансовыми проблемами, а котировки ее акций на Лондонской бирже снизились в 2016 году в семь раз, что отражает пессимизм инвесторов и смутные перспективы компании.
В 2011-2015 гг. компания работала в убыток, а ее доходы постоянно снижаются. Например, в 2015 году оборот компании от продажи нефти и газа составил 3,7 млн. долларов США, а потери составили 20,5 млн. долларов США.
«Frontera Resources» в настоящее время судится с правительством Грузии за попытку избежать выплаты долга в размере 30 миллионов долларов США до 1 августа 2016 года. Американская компания заявила, что долг должен был быть выплачен дочерней компанией «Frontera» в Грузии, которая тем временем инициировала процедуру банкротства.
