Haosul politic este inevitabil atunci când principiul calității normelor juridice este călcat în picioare

Spectacolul tragic, care durează de mai bine de două luni pe scena politică a Republicii Moldova și care trezește disperarea totală a cetățenilor și nedumerirea la nivel european, poate fi considerat cu siguranță ca fiind un caz de studiu prin excelență pentru studenții Facultăților de Drept și de Științe Politice. În marea majoritate a instituțiilor de învățământ superior din Europa în cadrul cărora sunt formați viitorii juriști și demnitari de Stat, a fost inclus în programa de studii, de ani buni deja, cursul de Legistică, aceasta din urmă fiind știința elaborării normelor juridice. Obiectivul acestui curs este de a-i înzestra pe cei care se vor ciocni pe tot parcursul activității profesionale cu probleme ce țin de redactare, interpretare și aplicare a normelor juridice cu cunoștințele necesare redactării unor norme congruente, predictibile, clare, simple și precise, în vederea respectării principiului de calitate al acestora.

Principiul calității normelor juridice nu constituie un gadget doctrinal. Nerespectarea acestuia poate avea efecte devastatoare la nivel de garantare a securității juridice în Stat, a relațiilor interinstituționale și de respectare efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, declararea sa ca fiind un „principiu constituțional” de către toate Curțile Constituționale din lume, atunci când acest lucru nu este prevăzut în mod expres în textul constituțional, și ca un „principiu convențional” de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, nu e o pură întâmplare.

De nenumărate ori, Curtea de la Strasbourg revine la acest capitol în deciziile pronunțate împotriva Republicii Moldova, insistând asupra faptului că o lege nu doar trebuie să existe în sistemul de drept al țării dar mai trebuie sa fie și de calitate. Din păcate, această problemă este una sistemică în țara noastră, fapt ce este confirmat și în contextul crizei politice actuale. De mai bine de două luni, fiecare reprezentant politic, expert, jurnalist vine cu opinia și interpretarea sa proprie a normelor constituționale și legislative care, de fapt, nu prevăd nici o soluție juridică în vederea depășirii acestei crize.

Pentru o demonstrație concretă a celor afirmate mai sus, poate fi făcută o comparație simplă între prevederile Constituției Franței și cele ale Constituției Republicii Moldova. Conform articolului 12 al Constituției franceze, Președintele țării „poate pronunța dizolvarea Adunării Naționale (Assemblée Nationale) după consultarea Prim-ministrului și a Președinților celor două camere parlamentare”. Textul articolului este clar, Președintele va consulta doar aceste trei autorități, opinia lor nu are nici un impact decizional. Pe tot parcursul celei de a cincea Republici, adică din 1958, Adunarea Națională a fost dizolvată de cinci ori : în 1962 și 1968 de către Generalul De Gaulle pentru a regla o situație de criză instituționala ; în 1981 și 1988 de către Președintele Mitterrand, imediat după alegerile prezidențiale pentru a dispune de o majoritate parlamentară la Adunarea Națională și a forma în consecință un Guvern favorabil programului său politic ; în 1997 de către Președintele Chirac pentru a-și consolida majoritatea parlamentară, care s-a soldat cu un eșec total deoarece alegerile au fost câștigate de partidul din opoziție.

Putem vedea că textul constituțional francez nu prevede nici o condiție specifică care ar trebui să intervină prealabil și i-ar permite Președintelui să recurgă la această soluție, după cum e cazul în Republica Moldova. Decizia Președintelui francez este una politică și îi aparține în mod exclusiv, scopul fiind de a-i acorda posibilitatea să obțină contextul politic favorabil care i-ar permite realizarea programului politic pentru care a fost ales. Această soluție est una logică și nu se explică prin faptul că regimul constituțional francez este definit de unii reprezentanți ai doctrinei ca fiind unul „semi-prezidențial”. Acest termen este folosit din motivul că Președintele francez este ales prin vot universal direct, ca și Președintele Republicii Moldova, iar aceasta duce la o diferențiere de regimul italian sau german, unde Președinții sunt aleși de către Parlament. De fapt, este vorba de o diferențiere doctrinală și nu de una de fond deoarece, atât regimul francez, cât și cel italian, german sau din Republica Moldova, sunt bazate pe principiul de separație suplă între puterile din Stat, care presupune existența unor mecanisme de presiune reciprocă și constituie deci baza definiției regimului parlamentar.

Introducerea în Constituția Republicii Moldova a unor condiții explicite care i-ar permite Președintelui să recurgă la procedura de dizolvare a Parlamentului a diminuat considerabil, sau chiar anihilat, realizarea practică a acesteia. În acest context, Președintele a rămas fără nici un mod de influență asupra Parlamentului, care este prevăzut în orice regim parlamentar. Or, posibilitatea de a dizolva Parlamentul nu constituie un abuz de putere deoarece, în cele din urma, nu Președintele ci cetățenii decid, în cadrul noilor alegeri parlamentare, care va fi componența Parlamentului, ei fiind singurii deținători ai puterii suverane. Președintele va fi obligat să accepte rezultatele urnelor electorale.

Dat fiind faptul că această problemă este creată de însuși textul constituțional, Republica Moldova se confrunta actualmente cu o situație analogică a celei care a existat în timpul celor de a treia și a patra Republici în Franța, adică în perioada anilor 1870-1958, când Președintele țării deținea doar rolul de „inaugurator de crizanteme”, adică de reprezentare pur formală, neavând nici un mod de influență asupra Parlamentului. În consecință, regimul francez de atunci s-a transformat într-un „regim de asamblee”, care constituie o derivă a regimului parlamentar și presupune deținerea întregii puteri de către Parlament, ceea ce a fost foarte prejudiciabil, atât pentru stabilitatea politică, cât și pentru reformele economico-sociale. Acest exemplu demonstrează în mod pertinent că orice derivă constituie un pericol pentru democrație și Statul de drept, fie ea de origine parlamentară sau prezidențială.

Necesitatea absolută de a menține un echilibru în relațiile dintre puterea executivă și legislativă este, din păcate, omisă de responsabilii politici din Republica Moldova. Problema vine probabil din cauza unei definiții incorecte a conceptului separației puterii în Stat. În ultimele zile, mai mulți așa numiții „experți în drept constituțional” au criticat poziția Curții Constituționale din hotărârea emisă în 23 februarie curent, conform căreia puterile executivă și legislativă trebuie să colaboreze în vederea soluționării crizei politice actuale. Or, în opinia lor, separația puterii în Stat nu presupune nici o colaborare. Această opinie este valabilă doar pentru Statele cu regim prezidențial, cum e cazul Statelor Unite, în care separația puterilor este rigidă și, prin urmare, completamente opusă principiului suplu de separație care caracterizează regimul parlamentar. Colaborarea nu presupune confuzie de putere, ci un dialog constructiv în vederea soluționării problemelor de ordin instituțional și crearea unui context favorabil pentru a putea acționa în mod eficace, în interesul general al populației, angajament pe care l-au luat toți în fața alegătorilor, atât Președintele cât și reprezentanții Națiunii, adică parlamentarii.

În absența posibilității de a iniția un dialog constructiv, poate fi referendumul o soluție ? Ar fi putut dacă, din nou, Constituția Republicii Moldova ar fi prevăzut un mecanism care ar fi avut șanse reale să fie implementat. Din păcate, implementarea mecanismului se ciocnește de aceleași probleme procedurale. Conform articolului 88 litera f) din Constituție, Președintele Republicii Moldova „poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința asupra problemelor de interes național”. O simplă prevedere care nu este urmată de nici o explicitare a modului în care acest referendum poate fi organizat. La rândul său, legea cu privire la referendum n° 1040 din 26 mai 1992, nu e decât o succesiune de contradicții.

În mod concret, la articolul 3 al legii, putem citi că „Referendumul republican se efectuează pe baza hotărârii Parlamentului adoptate din inițiativa lui ori la propunerea organelor și factorilor decizionali investite cu drept de inițiativă legislativă în conformitate cu Constituția”. În primul rând, putem constata că Parlamentul este unicul organ indicat explicit ca deținător al dreptului de inițiativă, atunci când Constituția țării prevede clar acest drept și pentru Președinte. Putem doar presupune că acesta din urmă face parte din blocul „organelor”, o metodă redacțională care nu corespunde niciunei logici, fie ea de ordin tehnic sau politic. Mai mult ca atât, la citirea textului de mai sus, aflăm că în Republica Moldova au dreptul de a iniția un referendum republican nu doar „organele” ci și „factorii decizionali”. Cine sunt „factorii decizionali” și de când niște „factori” pot deține competența de a propune organizarea unui referendum ? Or, conform definiției ce figurează in DEX-ul limbii române, un factor este un „element, condiție, împrejurare care determină apariția unui proces, unei acțiuni, a unui fenomen”. Cherchons l’erreur, cum zic francezii… Cert este însă faptul că regulile elementare ce țin de calitatea redactării normelor juridice este o noțiune foarte vagă pentru legiuitor, dacă nu chiar una inexistentă.

Cât privește procedura, Președintele, care face parte din „constelația organelor neidentificate” în lege, este absolut dependent de decizia Parlamentului, deoarece acesta din urmă este singurul care poate deschide calea spre organizarea referendumului prin hotărârea emisă în termen de cel mult 60 de zile de la data primirii propunerii. Dat fiind prevederile legislative, este absolut evident că în contextul crizei politice actuale, procedura referendumului nu va putea fi folosită pentru a permite cetățenilor să-si exprime opinia la acest capitol. Cu părere de rău, această omisiune a Constituantului, confirmată mai apoi de legiuitor într-un mod și mai caraghios, duce la neutralizarea posibilității pentru Președinte de a găsi prin intermediul acestui mecanism o soluție juridică la criza politică actuală, după cum o pot face Președinții altor State.

Dacă e să rămânem la cazul comparativ al Franței, articolul 11 al Constituției prevede că „Președintele Republicii, la propunerea Guvernului pentru durata sesiunilor parlamentare sau la propunerea comună a celor două camere ale Parlamentului, publicată în Jurnalul Oficial, poate supune referendumului orice proiect de lege referitor la organizarea puterilor publice, la reforme referitoare la politica economică, socială sau de mediu a națiunii și a serviciilor publice care contribuie la aceasta, sau care tind să autorizeze ratificarea unui tratat care, fără a fi contrar Constituției, ar avea un impact asupra funcționării instituțiilor. Când referendumul este organizat la propunerea Guvernului, acesta din urmă face o declarație în fața fiecărei camere parlamentare, care este urmată de o dezbatere”. La citirea acestui articol constatăm faptul că Constituantul francez a prevăzut în mod explicit domeniile care pot face obiectul unui referendum, procedura de organizare dar și puterea de decizie a Președintelui în vederea organizării acestuia. Or, în cazul când inițiativa vine în baza propunerii Guvernului, dar de fapt a Președintelui, acesta este obligat doar să facă o declarație în fața fiecărei camere parlamentare. În cadrul dezbaterilor, parlamentarii își vor expune părerea dar nu vor avea nici o putere decizională, deoarece acordul prealabil obligatoriu al Parlamentului nu este prevăzut de Constituție.

Nici în cazul acestei proceduri, puterea de decizie a Președintelui nu poate fi considerată ca una abuzivă, deoarece din nou cetățenii vor fi cei care vor decide dacă vor valida sau nu poziția puterii executive sau cea a parlamentarilor, iar Președintele va fi obligat să accepte rezultatul referendumului. În 1969, când cetățenii francezi au spus „NU” proiectului de reformă instituțională propus de Generalul De Gaulle, acesta a demisionat, considerând că, din momentul când proiectul său politic nu mai dispune de susținerea deținătorilor puterii suverane, menținerea sa la putere nu este legitimă, chiar dacă textul constituțional nu prevede ipoteza angajării responsabilității Președintelui în cazul inițierii unui referendum.

O astfel de decizie constituie un act de curaj din partea unui responsabil politic, dar și de responsabilitate față de cetățeni. Curajul și responsabilitatea nu sunt însă calitățile pe care am putea să le recunoaștem, din păcate, în acțiunile responsabililor politici pe care Republica Moldova i-a cunoscut timp de cei treizeci de ani de independență. Acest fapt este demonstrat și prin refuzul asumat de a remedia lacunelor constituționale și legislative care au fost relevate în practică și care au condus la crize politice succesive. La momentul adoptării unei norme juridice, nimeni nu poate să prevadă care vor fi toate consecințele aplicării ei. Chiar dacă practica elaborării studiilor de impact al proiectelor de legi implică o reducere a riscurilor de „efecte perverse”, acestea nu pot fi excluse totalmente. Rolul Constituantului derivat si al legiuitorului este să remedieze ulterior lacunelor constatate în implementare, ceea ce nu a fost făcut în Republica Moldova, situația de criză fiind preferată din motive pur oportuniste.

Când Republica Franceză a fost confruntată cu cele trei perioade de coabitare politică (1986-1988; 1993-1995; 1997-2002), care conduceau la blocaje recurente ale reformelor necesare, autoritățile au decis să modifice Constituția pentru a reduce mandatul Președintelui de la șapte la cinci ani (validat prin referendum) pentru a-l acorda cu cel al deputaților din Adunarea Națională. Pentru a reduce și mai mult riscul de coabitare politică, a fost efectuată prin lege și „inversarea calendarului electoral”, ceea ce a permis organizarea alegerilor parlamentare cu o lună mai târziu după alegerea Președintelui. Ipoteza conform căreia alegătorii ar putea vota cu o lună mai târziu pentru un Parlament format de o majoritate ostila Președintelui este practic exclusă. Aceasta poate fi o soluție pentru Republica Moldova, chiar dacă nu e unica și că îi pot fi opuse și ei anumite critici. Cert însă e faptul că, dat fiind inexistența unei soluții juridice, doar un comportament responsabil al autorităților politice ar putea permite deblocarea situației actuale, conform competențelor care le sunt acordate de normele juridice în vigoare, care necesită o ameliorare urgentă.

Autoritățile politice din Republica Moldova se află la o răscruce de drumuri determinantă și, în dependență de deciziile pe care le vor lua, vor demonstra în mod clar interesul pentru care vor să se mențină la putere: pentru interese proprii, dacă vor refuza să efectueze reforma necesară pentru a remedia situației de criză, haosul profitând întotdeauna jefuirii bunurilor ce aparțin țării, sau pentru a apăra interesele Națiunii. Și în acest caz, o altă soluție decât reforma normelor juridice lacunare nu exista !

Nataşa Danelciuc-Colodrovschi

Doctor în drept public,
Cercetător științific asistent la Universitatea Aix-Marseille (Franța),
Directoarea Asociației francofone a cercetătorilor pe țările din Est,
Titulară a diplomei de exercitare a profesiei de avocat (Școala de Avocați din Marseille)