Subiectul redobândirii cetățeniei române de către cetățenii Republicii Moldova este unul actual, în contextul dezbaterilor despre drepturile pe care le au cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene (UE) în fața celor din afara ei și nu numai. De-a lungul timpului, moldovenii cu pașapoarte românești au fost numiți cetățeni de mâna a doua sau imigranți care intră pe ușa din spate a UE, dar câți dintre ei își țin pașaportul românesc la un loc sigur în casele din Republica Moldova sau România și câți dintre ei îl folosesc pentru a munci sau studia în state membre UE, nu știm exact. Până să identificăm resursele pentru a realiza un demers care să ne permită să aflăm mai multe despre ce fac „noii cetățeni români”, ne-am propus să vedem cum funcționează politica și procedura redobândirii cetățeniei.

La începutul lunii martie 2016 Ministerul Justiției anunța printr-un comunicat de presă că în urma unei verificări a Corpului de Control al ministrului, au fost depistate mai multe probleme în funcționarea Autorității Naționale pentru Cetățenie (ANC), mai ales în ceea ce privește eficiența instituțională, lipsa de transparență a instituției, managementul defectuos precum și comunicarea deficitară cu solicitanții de cetățenie română. Comunicatul venea la o săptămână de la numirea unui nou președinte în fruntea ANC, după ce, din noiembrie 2014, instituția avea un director interimar, iar majoritatea problemelor prezentate în cadrul Raportului Corpului de Control din februarie 2016 se refereau la perioada de interimat.

O parte dintre problemele identificate în cadrul Raportului Corpului de Control al Ministrului Justiției au fost subliniate anterior de mai multe studii și analize realizate de către organizațiile non-guvernamentale. În studiul Redobândirea cetățeniei române: o politică ce capătă viziune? din 2013, Fundația pentru o societate deschisă arăta că cele mai multe dintre problemele semnalate de beneficiarii acestei politici ar fi putut fi remediate prin îmbunătățirea unor elemente-cheie din întregul proces de redobândire: viteza de procesare a dosarelor de redobândire, nevoia (nefirească) prezentării cazierului judiciar românesc, comunicarea ineficientă a ANC cu beneficiarii și subfinanțarea instituției.

În cadrul acestui material ne propunem să aducem la zi situația acestei politici, datele statistice referitoare la numărul persoanelor care au solicitat redobândirea cetățeniei române, precum și a celor care au redobândit-o în ultimii ani. În etapa de pregătire am discutat cu câțiva beneficiari ai acestei politici care așteaptă soluționarea dosarului, am analizat proiectele de modificare ale legii cetățeniei, conținutul website-ului ANC și al Ambasadei României la Chișinău și am participat la o întâlnire de lucru cu președinta ANC, Iulia Mălina Ciobanu.
 
Date statistice

Numărul persoanelor care solicită redobândirea cetățeniei române a înregistrat o foarte mare creștere în 2015 comparativ cu 2014, de aproape 7 ori, după ce între 2012-2015 scăzuse constant (vezi fig. 1). Vom avansa câteva ipoteze în legătură cu această creștere:
– situația socială și politică din Republica Moldova, pe fundalul furtului miliardului de dolari ;
– așteptări prea mari în legătură cu oportunitățile oferite de liberalizarea regimului de vize pentru cetățenii Republicii Moldova;
– ridicarea restricțiilor pe piața muncii din Regatul Unit pentru cetățenii români.
Începutul anului 2015 a adus foarte multă instabilitate socială și economică pentru cetățenii Republicii Moldova pe fundalul crizei politice determinate de descoperirea furtului miliardului. Începând cu acel moment, tot mai mulți lideri politici și analiști din întreaga lume se referă la Republica Moldova ca la un stat capturat , iar cetățenii moldoveni sunt tot mai revoltați și lipsiți de speranță în legătura cu îmbunătățirea situației. Din păcate nu deținem date referitoare la dinamica intențiilor de migrație înainte și după acest eveniment, totuși ne permitem să considerăm că acesta este unul dintre factorii care a determinat creșterea numărului persoanelor care au decis să redobândească cetățenia română ca o poliță de asigurare în fața instabilității.

Un alt factor relevant în acest context este și intrarea în vigoare, începând cu 28 aprilie 2014, a regimului liberalizat de vize pentru cetățenii Republicii Moldova cu statele membre Schengen și cele pentru care se aplică politica Schengen. Regimul liberalizat de vize permite călătorii cu o durată de până la 90 zile în decurs de 180 zile, dar nu oferă drept de muncă, studii, reîntregire familială sau orice alt scop care presupune șederea pe termen lung. Acest eveniment, foarte așteptat de societatea din Republica Moldova, a determinat și așteptări foarte mari în legătura cu oportunitățile de emigrare pe termen mediu/lung, dar care nu s-au materializat. Astfel, corelat cu faptul că de la 1 ianuarie 2014 Regatul Unit a ridicat restricțiile de accesare a pieței muncii pentru cetățenii români, putem considera că valul mare de solicitări de redobândire a cetățeniei române din 2015 este (și) expresia intenției de a emigra mai ușor din Republica Moldova. Ne propunem ca în demersurile viitoare să analizăm în profunzime ipotezele prezentate mai sus.

În afară de această creștere a numărului de cereri, observăm și o schimbare în ceea ce privește preferința solicitanților față de centrele de depunere a dosarelor. După ce, între 2012-2014 numărul solicitărilor care preferau să depună dosarul la misiunile diplomatice ale României din Republica Moldova crescuse simțitor, în 2015 observăm o schimbare considerabilă (vezi fig. 2 și 3).

Există două explicații cu privire la această situație. Pe de o parte, cei mai mulți solicitanți consideră că depunerea dosarului direct la București, sau măcar la birourilor teritoriale ale ANC din România, înseamnă o procesare mai rapidă și exclude o serie de riscuri, cum ar fi cel al confuziei numărului dosarului așa cum vom descrie mai jos. De fapt această impresie ne-a fost confirmată de către reprezentanții ANC care au subliniat faptul că intervalul de timp în care dosarul depus la consulat ajunge la sediul ANC din București este un timp mort din punct de vedere a procesării, iar acest fapt afectează așteptările beneficiarului referitoare la durata de procesare. Pe de altă parte, această preferință față de birourile locale ale ANC din România apropiate de graniță: Iași, Suceava și Galați în special, poate fi explicată prin programul mai accesibil față de cel al misiunilor diplomatice ale României din Republica Moldova. În cazul acestora din urmă, există un număr limitat, fix, de dosare care pot fi depuse zilnic, spre deosebire de centrele ANC din România, unde nu există o limită a numărului de dosare.

Numărul persoanelor care au redobândit deja cetățenia română între 1991-2016 (pentru 2016 prezentăm situația înregistrată până la 1 aprilie) este, conform datelor deținute de ANC de 336,307 (vezi fig. 4), dar subliniem limitele acestor statistici cauzate de omiterea numărului minorilor și lipsa unor date complete referitoare la perioada 1991-2010 pe care le vom discuta în următoarele secțiuni. Pornind de la aceste limitări, și bazându-ne și pe discuțiile pe care le-am avut cu reprezentanții ANC referitoare la situațiile în care există dovezi ale redobândirii cetățeniei române de către persoane care au inițiat demersul înainte de 2007 și ale căror acte doveditoare sunt în cadrul arhivelor Direcțiilor de Pașapoarte ale Ministerului de Interne, dar despre care beneficiarii nu mai știu nimic, estimăm că numărul persoanelor care au redobândit până în prezent cetățenia română este în jur de 800,000.

Legea 21/1991 a cetățeniei române reprezintă expresia plasării cetățeanului ca element central al legislației românești în contextul discuției globale despre persoane, mai degrabă decât cetățeni, cu scopul de a sublinia universalitatea drepturilor omului. Conform legii 21/1991, cetățenia reprezintă instrumentul de acces către întregul pachet de drepturi care asigură incluziunea, participarea și sprijinul unei persoane.

Traseul legii cetățeniei a înregistrat un trecut mai degrabă instabil cu 8 modificări ale Legii 21/1991 de la prima ei elaborare (vezi caseta 1), iar în ultimii trei ani s-au înregistrat în medie câte 3 proiecte legislative/an cu scopul de a modifica legea, în vederea facilitării redobândirii cetățeniei de către etnicii români. De cele mai multe ori, acestea au fost respinse ca urmare a propunerilor redactate prost sau a prevederilor propuse care încalcă alte prevederi legislative. De altfel, ANC și-a exprimat dezacordul în legătură cu cele mai multe dintre ele tocmai din această cauză. Considerăm că aceste proiecte legislative sunt expresia unei abordări mai degrabă politice și electorale a subiectului cetățeniei, fără ca inițiatorii să aprofundeze nevoia de face legea cetățeniei mai eficientă.
Totuși, putem spune că viziunea statului român față de nevoia de a remedia legislativ consecințele unei erori istorice prin redobândirea cetățeniei, este una stabilă și urmează consensul politic al tuturor partidelor. Probleme apar însă, atunci când analizăm funcționalitatea acestui sistem care are ca scop transpunerea consensului politic și social într-un mecanism eficient.

Caseta 1. Principalele repere ale modificării Legii Cetățeniei:

• 1991: Legea Cetățeniei Române introduce dreptul la restituirea cetățeniei foștilor cetățeni ai României Mari interbelice, conform unei simple proceduri, fără a renunța la cetățenia străină și fără a se muta în România.
• 1999: Legea nr. 192 abolește repatrierea ca mod de redobândire a cetățeniei; transformă redobândirea cetățeniei într-o procedură simplificată de naturalizare, dar sporește cerințele pentru naturalizare, cerând o etapă de ședere continuă de șapte ani și cunoașterea limbii și legislației țării.
• 2003: OUG nr. 43 le cere solicitanților să își depună solicitările personal la București; introduce o nouă formă de renaturalizare, după patru ani de ședere continuă, a foștilor cetățeni care locuiesc în România; le refuză foștilor cetățeni renaturalizați în România dreptul de a călători peste hotare, pentru 4 ani.
• 2007: OUG nr. 87 reorganizează Comisia pentru Cetățenie aducând sub o singură jurisdicție (Ministerul Justiției) procedura naturalizării și facilitează restituirea cetățeniei printr-o procedură simplificată.
• 2009: OUG nr. 36 restrânge eligibilitatea redobândirii cetățeniei la cei care au primit cetățenia română la naștere sau prin adopție, dar în același timp extinde eligibilitatea descendenților foștilor cetățeni de la gradul doi la gradul trei. Reduce la 5 luni termenul în care autoritățile române sunt obligate să examineze solicitările de naturalizare. Elimină termenul de patru ani de domiciliu obligatoriu în țară necesar foștilor cetățeni care locuiesc în România pentru a solicita redobândirea cetățeniei.
• 2010: OUG nr. 5 aprobă înființarea, organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Cetățenie, prin care sunt simplificate procedurile pentru redobândirea cetățeniei.
• 2010 Legea nr. 112 aprobă OUG nr.5 din 2010 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Cetățenie.
• 2013: Versiunea consolidată în 15.02.2013 a Legii cetățeniei în conformitate cu Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr 134/2010 privind Codul de procedură civilă, prin care se introduc modificări la modul de atacare în justiție a ordinelor de respingere a acordării sau redobândirii cetățeniei române sau retragerea cetățeniei române.
• 2013: Legea pentru modificarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 148/20.03.2013. Se modifică textul art. 16 alin. (2) lit. a) prin care termenul de solicitare a relațiilor de la orice autorități cu privire la îndeplinirea condițiilor de la art. 8, alin. (1) lit. b) și e) să nu depășească 60 de zile. De asemenea, se modifică textul art. 19 alin. (1) prin care Președintele ANC trebuie să emită ordinul de acordare a cetățeniei române în maxim 3 zile de la decizia Comisiei pentru cetățenie, iar solicitantului i se face cunoscută decizia în maxim 3 zile de la emiterea ordinului.

Reprezentanții ANC au declarat că urmează să propună dezbaterii publice un proiect de modificare a legii cetățeniei care să contribuie la o mai bună gestionare a situațiilor din teren și care să transpună recomandările care vin de ani de zile din partea societății civile și a beneficiarilor în primul rând. Dar, tot ei au subliniat că, deși există un consens referitor la necesitatea acestei legi, lucrurile se schimbă când vine vorba de viziunile diferite ale guvernelor (politice) în ceea ce privește managementul instituțional al ANC.

Câteva probleme

Așa cum arată cele mai multe studii despre subiect, traseul redobândirii cetățeniei este unul presărat cu obstacole. Una dintre cele mai vechi probleme este reprezentată de cazierul jurdiciar românesc pe care îl cere ANC solicitanților și care dublează verificarea și avizarea dosarului fiecărui solicitant pe care tot ANC o solicită de la mai multe instituții publice. Mai exact, informațiile pe care statul român, prin ANC, le solicită persoanei care depune dosarul pentru redobândirea cetățeniei, prin cazierul judiciar, apoi prin declarațiile notariale pentru a valida că acesta „face dovada, prin comportament, acțiuni și atitudine, loialitate față de statul român, nu întreprinde sau sprijină acțiuni împotriva ordinii de drept sau a securității naționale și declară că nici în trecut nu a întreprins asemenea acțiuni, este cunoscut cu o bună comportare și nu a fost condamnat în țară sau străinătate pentru o infracțiune care îl face nedemn de a fi cetățean român”, sunt ulterior verificate direct de ANC prin adresele de avizare a fiecărui dosar trimise către mai mult insituții publice, printre care Ministerul de Interne, Serviciul Român de Informații și Serviciul de Informații Externe.

Cazierul este în continuare pe lista actelor necesare pentru dosarul de redobândire a cetățeniei, în pofida recomandărilor de renunțare la acesta pe care societatea civilă le-a făcut începând cu 2012. ANC ne-a comunicat că printre prioritățile de simplificare a procedurilor de lucru în procesul de redobândire a cetățeniei, cazierul judiciar românesc este unul dintre actele propuse spre eliminare. Sperăm că sistemul informatic ROCRIS, dedicat cazierului judicar român,care a fost lansat în septembrie 2013, va contribui la verificarea direct de către ANC a situației fiecărui solicitant. Vom urmări cu atenție măsurile pe care ANC le va lua în viitorul apropiat în acest sens.

O altă mare problemă este cea a comunicării ineficiente a ANC cu beneficiarii. Trebuie să menționăm că a fost făcut un prim pas în acest sens și a fost elaborată ceea ce ANC a descris ca fiind prima etapă a unei platforme on-line, și anume o extindere a site-ului ANC cu rubrica Stadiu Dosar unde solicitanții pot verifica, în baza numărului și a datei de depunere a dosarului, termenul estimat de soluționare al acestuia. Informația este actualizată săptămânal și este disponibilă pentru dosarele depuse începând cu 2010, doar în format PDF. Din discuțiile cu câțiva solicitanți am afla că cei mai mulți nu își cunosc numărul de dosar, situație frecventă mai ales în cazul celor care depun dosarul la misiunile diplomatice și oficiile consulare din străinătate, unde solicitantul primește un număr de înregistrare care nu corespunde cu numărul cu care va fi înregistrat dosarul o dată ce ajunge la birourile ANC. Această situație nu face decât să deruteze și mai mult beneficiarii și periclitează comunicarea între cele două părți. Dat fiind faptul că din discuțiile cu ANC a rezultat că nu există niciun instrument care să măsoare impactul utilizării acestei rubrici, considerăm că investiția alocată acestei secțiuni de site a fost inutilă. ANC ne-a comunicat că realizează un audit tehnic intern pentru a evalua nevoile și resursele necesare implementării unei platforme online interactive care să permită beneficiarilor să acceseze atât informațiile referitoare la dosar, cât și calendarul estimativ al soluționării cererii, primirii ordinului și depunerii jurământului. Dar, ținând cont de lipsa resurselor umane și materiale cu care se confruntă instituția, putem doar să ne exprimăm speranța că se vor finaliza cu succes aceste demersuri și ne propunem să le urmărim implementarea și funcționarea, mai ales în contextul creșterii numărului solicitanților.

Capacitatea ANC de a gestiona eficient numărul tot mai mare de dosare este limitată, în contextul infrastucturii deficitare și lipsei resurselor umane cu care se confruntă. Președinta instituției ne-a declarat că bugetul alocat este suficient pentru acoperirea schemei de personal care este în vigoare în acest moment în cadrul ANC, dar numărul total al angajaților este insuficient pentru a putea demara o potențială creștere a performanței instituționale, mai ales în contextul modificării legislative din 2013 care prevede ca termenul de solicitare a avizelor de la orice autorități cu privire la îndeplinirea condițiilor de la art. 8, alin. (1) lit. b) și e) să nu depășească 60 de zile, iar Președintele ANC trebuie să emită ordinul de acordare a cetățeniei române în maxim 3 zile de la decizia Comisiei.

În acest moment personalul ANC înregistrează în jur de 80 angajați la nivel național (organigrama prevede 104 posturi de muncă, dar o parte dintre acestea sunt blocate sau vacante) față de 126 câte erau în 2010, la înființare. ANC are, pe lângă sediul central din București, unde există secție de înregistrare a dosarelor de cetățenie, birouri teritoriale în Iași, Galați, Suceava și Timișoara. Biroul din Cluj-Napoca a fost suspendat în 2011, dar nu a fost încă desființat, ceea ce se traduce într-un post blocat în organigramă, respectiv imposibilitatea de a face angajări în alte birouri teritoriale. Analizând datele statistice referitor la numărul cererilor procesate, observăm că există o mare discrepanță între distribuția volumului de muncă a angajaților birourilor teritoriale. Astfel, în 2015 un angajat al biroului teritorial al ANC din Iași sau Suceava a procesat, în medie, 30 de dosare de redobândire a cetățeniei pe zi, în Galați – aproximativ 20/zi, iar la Timișoara a fost procesat un dosar la 2 zile.

Ținând cont și de discuția de mai sus referitoare la nevoia unui sistem informatic funcțional care să permită înregistrarea și procesarea mai rapidă a dosarelor, indiferent de locul în care au fost depuse, considerăm că este nevoie de o analiză aprofundată a costurilor, termenelor și impactului pe termen lung pe care un plan de acțiuni de creștere a performanței insituționale le-ar putea avea. S-ar putea ca simpla suplimentare a numărului de posturi disponibile să nu fie o măsură sustenabilă, în lipsa unui sistem informatizat care să degreveze acutalii angajați de o parte din sarcini.

Durata medie de procesare a dosarelor de redobândire a cetățeniei, conform datelor furnizate de ANC, în 2015, a fost de 10 luni, o durată destul de mare având în vedere că în acest moment mai sunt în jur de 70.000 de dosare care așteaptă soluționarea, iar numărul solicitanților a început să crească din nou. În plus, trebuie să precizăm că un dosar soluționat de ANC nu echivalează cu încheierea procesului de redobândirea a cetățeniei. Deși, conform legii, ceremonia de depunere a jurământului este ultima etapă a acestui proces, în fapt obținerea actelor de identitate permite accesarea tuturor drepturilor și reprezintă finalizarea procedurii. În 2013 semnalam durata exagerată a transcrierii actelor de către Oficiul Stării Civile Sector 1 din București și recomandam împărțirea acestei responsabilități cu alte instituții. Astfel că, acum nu putem să nu apreciem modificarea operată în iulie 2013 prin care lista instituțiilor care pot transcrie actele de stare civilă din străinătate a fost extinsă la Consulatul României din țara unde au fost emise actele, primăria localității din România în care beneficiarul are domiciliul legal, primăriile orașelor reședință de județ și Primăria Sector 1 București.

Arătam în demersurile noastre anterioare că există mai multe probleme privind modul în care sunt realizate statisticile referitoare la numărul persoanelor care au redobândit cetățenia. Prima mare problemă în acest sens este dată de lipsa unor seturi mari de date de până în 2010, când a fost înființată ANC. Practic în intervalul 1991-2010 nu au fost colectate date referitoare la persoanele care au redobândit cetățenia. De fapt până în 1999 redobândirea cetățeniei consta într-o procedură simplificată de repatriere gestionată de către Direcțiile de Pașapoarte ale Ministerului de Interne, iar sistemele de colectare a datelor aferente acestora nu au fost transmise decât parțial către Ministerul Justiției începând cu 2007 când a fost înființată Comisia pentru Cetățenie. Acest lucru înseamnă că statisticile disponibile astăzi pentru perioada 1991-2010 nu sunt complete și nu reflectă cifra reală a persoanelor care au redobândit cetățenia română.

Pe lângă problema situației precare a datelor de dinaintea înființării ANC, mai există și problema datelor referitoare la minori. Aceștia sunt incluși în dosarele de redobândire și în Certificatul de Cetățenie al adulților pe care îl primesc noii cetățeni după depunerea jurământului, iar acest lucru îngreunează urmărirea raportului dintre numărul dosarelor/jurămintelor depuse și numărul persoanelor care redobândesc la final cetățenia. Din discuția cu reprezentanții ANC am aflat că în practică apar și dosare care conțin actele aferente unui adult și a 10 minori, astfel că este foarte greu să estimăm care este numărul real al persoanelor care devin cetățeni români. ANC declară, după câțiva ani de la sesizarea problemei, că își propune să clarifice această situație în cadrul unei dezbateri publice referitoare la nevoia de a modifica legea 21/1991.

Recomandări

Pornind de la situația și datele prezentate mai sus, vom oferi câteva recomandări în vederea îmbunătățirii cadrului de funcționare a procedurii de redobândire a cetățeniei române:
– Reglementarea situației minorilor din dosarele de redobândire a cetățeniei și din Certificatul de Cetățean este o măsură esențială pentru a putea urmări numărul persoanelor care au redobândit cetățenia română, dar și pentru a evita situațiile în care din cauza lipsei unui act în cazul unei persoane din dosar, se stopează procesarea întregului dosar.
– Renunțarea la solicitarea cazierului judiciar românesc ar scuti beneficiarii de numeroase drumuri și costuri inutile în condițiile în care, prin proceduri interne, datele despre cazier circulă între instituții. În acest sens recomandăm înființarea unor baze de date comune pentru instituțiile implicate în procesul de verificare și ANC.
– Suplimentarea resurselor umane din cadrul ANC sau reorganizarea activității acesteia astfel încât să facă față unui flux în creștere de solicitări de redobândire a cetățeniei române. Trebuie să menționăm că Autoritatea a răspuns parțial recomandărilor din partea societății civile și constatăm o îmbunătățire a activității acesteia și o deschidere față de reformare. Totuși, este necesară investirea mai multor resurse pentru o bună funcționare pe termen mediu, iar pe termen lung, stabilirea unor direcții stabile în ceea privește organizarea instituțională.
– Îmbunătățirea comunicării directe dintre ANC și beneficiari, dar și cu mass-media și societatea civilă din Republica Moldova, în special, pentru a evita interpretările eronate, răspândirea informațiilor false sau interpretate greșit în rândul solicitanților. Implementarea cât mai rapidă a unei platforme online interactive care să permită viitorilor solicitanți să afle informații clare referitoare la procesul depunerii dosarului pentru a preveni aglomerarea birourilor ANC și a misiunilor diplomatice, dar și pentru ca cei care au depus deja dosarul, să fie informați în legătură cu parcursul dosarului, eventualele completări și clarificări care trebuie aduse dosarului, dar și termenele la care trebuie să se prezinte pentru depunerea jurământului.

Victoria Cojocariu
9 mai 2016