Taxa pe moștenire, diaspora și obligația statului de a respecta exigențele europene: necesara distincție între discursul politic și sensul juridic al normelor
Politica fiscală pentru 2027 propusă de Guvern prevede impozitarea cu 12 % a moștenirilor primite de „nerezidenții fiscali”. În fața emoției stârnite, Ministerul Finanțelor înmulțește „clarificările” și denunță o „informație falsă”. Declarațiile Ministrei Finanțelor, conform cărora diaspora moldovenească nu va fi impozitată pe moșteniri, măsura în cauză urmând să vizeze doar persoanele care nu sunt cetățeni ai Republicii Moldova și nici rezidenți fiscali, se doresc a fi liniștitoare. Ele nu înlătură însă problemele pe care textul le ridică în raport cu exigențele europene – cea privind calitatea normei și cea privind egalitatea de tratament – la care simplele precizări declarative nu pot răspunde.
Ce spune textul și care sunt precizările Doamnei Ministre
Proiectul prevede, la articolul 71 din Codul fiscal – cel care enumeră veniturile din sursă moldovenească ale nerezidenților – o categorie nouă: patrimoniul primit prin donație sau moștenire, impozitat cu 12 %. Or, calitatea de rezident, în dreptul moldovenesc, nu depinde de cetățenie, ci de un criteriu material: domiciliul în Republica Moldova sau o prezență de cel puțin 183 de zile pe an. Este nerezident oricine nu îndeplinește acest criteriu, fie el cetățean francez, italian… sau moldovean stabilit la Milano, la Paris ori la Frankfurt.
Citit izolat, articolul 71 modificat desemnează, așadar, printre cei impozitați, chiar și pe cetățeanul moldovean care trăiește în străinătate mai mult de jumătate de an. El este, în sens fiscal, un nerezident. Această lectură literală – singura pe care textul o oferă în mod spontan – a alimentat neliniștea diasporei.
Conform declarațiilor Doamnei Ministre, articolul 71 trebuie citit „în coroborare” cu articolul 20, litera i), din Codul fiscal, care prevede că moștenirea primită de cetățenii Republicii Moldova este neimpozabilă. Prin urmare, cetățeanul moldovean din diasporă, chiar absent mai mult de 183 de zile, ar rămâne scutit de impozitare, iar măsura ar viza doar moștenitorii care nu sunt cetățeni moldoveni și nu sunt rezidenți. Să admitem interpretarea. Totuși, ea nu înlătură dificultatea, ci o deplasează, din punct de vedere juridic.
Un text care are nevoie de un manual de utilizare nu este conform exigenței de calitate a normelor
O precizare prealabilă este necesară cu privire la procesul intentat „informației false”. Dacă intenția Guvernului nu a fost niciodată cea de a impozita diaspora, atunci neînțelegerea nu a apărut din cauza unei manevre de dezinformare a cetățenilor, ci din cauza unui text care, conform metodei de interpretare literală, spune altceva decât pretinde autorul său că ar fi vrut să spună. Nu este acceptabil, din punct de vedere al eticii și deontologiei politice, să recunoști că sunt necesare „clarificări” și „norme mai precise” și, totodată, să reproșezi cetățenilor că au citit textul așa cum este scris. Cetățenii – inclusiv juriștii – care înțeleg o lege potrivit literei ei nu propagă o informație falsă. Aceasta se află de partea unei norme care nu spune ceea ce vrea să spună. Atunci când o normă trebuie explicată prin comunicate succesive pentru a se putea înțelege, în cele din urmă, cine este vizat, problema nu se află în modul în care o concep cetățenii, ci în cel de redactare a textului.
Prezenta constatare nu este doar o chestiune de curtoazie față de dezbaterea publică. Ea angajează o cerință autonomă a Convenției Europene a Drepturilor Omului: calitatea legii. În jurisprudența de la Strasbourg, cuvântul „lege” nu este o simplă trimitere la dreptul intern. Începând cu hotărârea Sunday Times v. Regatul Unit (1979), o normă merită numele de „lege” numai dacă este accesibilă și previzibilă, „enunțată cu suficientă precizie pentru a-i permite cetățeanului să-și regleze conduita”. Această cerință condiționează orice ingerință în dreptul la respectarea bunurilor, garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1: impozitul, fiind o ingerință, trebuie mai întâi să fie legal în sensul Convenției, ceea ce presupune o bază normativă clară și previzibilă.
Curtea a făcut din acest principiu o aplicare specifică – și severă – în materie fiscală. Conform hotărârii Hentrich v. Franța (1994), un mecanism fiscal care operează în mod „arbitrar” și „abia previzibil” încalcă articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, în hotărârea Shchokin v. Ucraina (2010), Curtea a precizat că, atunci când legislația fiscală este lipsită de claritatea și de coerența necesare și se pretează unor interpretări divergente, ingerința nu este „prevăzută de lege” în sensul Convenției. Regula este clară: contribuabilul trebuie să poată să înțeleagă, din lectura normei, consecințele fiscale ale actelor sale.
Dacă aplicăm această grilă articolului 71 în cauză, constatăm nerespectarea exigențelor stabilite de Curtea de la Strasbourg. Domeniul său real de aplicare, după cum recunoaște însăși Doamna Ministră, nu poate fi înțeles decât combinându-l cu un alt articol în urma unui raționament pe care textul nu îl oferă și care a fost expus prin comunicat. Un moștenitor cu diligență obișnuită – ori chiar avocatul său – ar putea, cu bună-credință, să tragă o concluzie opusă celei pe care Guvernul o afirmă astăzi drept cea corectă prin declarații care nu au valoare juridică. Aceasta este însăși definiția imprevizibilității pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului o sancționează. Iar când Ministerul anunță că dorește ca aceste norme să fie „mai precise”, el nu face o concesie de oportunitate, ci descrie un viciu de legalitate. Acest argument este redutabil și este independent de fondul unei cauze: chiar dacă măsura ar fi, în principiu, perfect justificată, o redactare atât de echivocă este suficientă spre a o expune criticii convenționale. O lege fiscală nu se corectează pe Facebook.
Marja de apreciere nu semnifică un cec în alb pentru stat
În materie fiscală, Curtea de la Strasbourg recunoaște statelor o marjă de apreciere largă. Al doilea alineat al Protocolului nr. 1 la CEDO rezervă în mod expres dreptul statelor „de a asigura plata impozitelor”, iar Strasbourgul nu cenzurează o măsură decât dacă este lipsită de un temei rezonabil sau dacă este excesivă, nerespectând astfel „justul echilibru”. Un impozit succesoral nu este, așadar, în sine, contrar Convenției.
Totuși, marja de apreciere nu presupune o totală libertate. În hotărârea Darby v. Suedia (1990), statul a fost condamnat deoarece aplica un regim de impozitare mai sever unui contribuabil pentru simplul motiv că nu locuia pe teritoriul său. Considerând justificarea drept lipsită de un temei obiectiv, Curtea a constatat o încălcare a articolului 14 al CEDO coroborat cu Protocolul nr. 1. Reședința, ca și cetățenia, nu autorizează orice diferență de tratament. O altă serie de hotărâri a stabilit o linie și mai protectoare în jurisprudența succesorală. Astfel, în hotărârile Marckx v. Belgia (1979), Mazurek v. Franța (2000), Brauer v. Germania (2009), Fabris v. Franța (Marea Cameră, 2013), Curtea a cenzurat regimurile care reduceau drepturile succesorale ale anumitor moștenitori – copiii născuți în afara căsătoriei – în numele unui motiv ținând de statutul lor.
Chiar dacă motivul în aceste cauze era nașterea, hotărârile date ar putea fi perfect transpuse situației care ar fi creată de noile prevederi legislative în Republica Moldova. În primul rând, articolul 14 coroborat cu Protocolul nr. 1 se aplică pe deplin moștenirilor iar, pe acest teren, Curtea examinează cu seriozitate diferențele dintre comoștenitorii aceluiași defunct. În al doilea rând, conform soluției Curții în hotărârea Mazurek, statul nu poate impune moștenitorilor consecințele unor circumstanțe care nu le sunt imputabile. Măsura prevăzută de Guvern, fie că reținem lectura literală (diferențierea în baza reședinței), fie lectura „clarificată” (diferențierea în baza cetățeniei) creează o situație identică: doi moștenitori ai aceluiași părinte, tratați diferit pentru o însușire care nu ține nici de valoarea bunului, nici de gradul de rudenie, nici de moștenirea însăși. Când această diferențiere intervine în baza reședinței, este important să reamintim că emigrarea moldovenească este, în esență, o emigrare de necesitate, produsul durabil al unor politici care nu au știut să-și rețină populația. Acest argument, chiar dacă nu ar fi suficient, deoarece Strasbourgul nu judecă cauzele exilului, ar avea importanță în aprecierea justului echilibru și a caracterului excesiv al măsurii de impozitare.
Cât privește cetățenia, clarificarea ministerială nu securizează, ci agravează punctul sensibil al textului. Dacă articolul 20 pare să asigure o protecție cetățenilor moldoveni, indiferent de reședința lor, atunci linia care separă, printre nerezidenți, moștenitorul scutit de cel impozitat nu mai este reședința, ci cetățenia. Două persoane deopotrivă nerezidente, care moștenesc același bun situat în Republica Moldova, vor fi tratate diferit după cum una posedă, iar cealaltă nu, cetățenia moldovenească. Astfel de situații pot interveni, deoarece mulți copii ai cetățenilor moldoveni din diasporă nu sunt cetățeni ai Republicii Moldova. Or, distincția întemeiată pe cetățenie este, în jurisprudența Curții, unul dintre motivele cele mai „fragile”. Începând cu decizia Gaygusuz v. Austria (1996), numai „motive deosebit de puternice” o pot justifica în lumina articolului 14 coroborat cu Protocolul nr. 1. Crezând că își liniștește diaspora prin intermediul articolului 20, Guvernul își fondează, așadar, măsura pe temeiul cel mai expus al dreptului convențional.
Perspectiva Uniunii Europene: acquis-ul invocat care este ignorat
Un alt aspect este cel al dreptului Uniunii Europene. Libera circulație a capitalurilor, garantată de articolul 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, asigură o protecție și moștenirilor transfrontaliere, iar Curtea de Justiție a sancționat în repetate rânduri regimurile fiscale succesorale defavorabile nerezidenților: Jäger (2008), Mattner (2010), Welte (2013). Principiul european este, așadar, exact inversul a ceea ce propune Chișinăul. Chiar dacă Republica Moldova nu este încă membră a UE, prin urmare efectul direct al articolului 63 nu i se aplică, procesul de aderare implică obligația de aliniere progresivă la acquis-ul comunitar de care țin atât libera circulație a capitalurilor, cât și fiscalitatea și, mai ales, obligația de non-regresie. Nu intri în Uniune îndepărtându-te de regulile ei. Introducerea unei impozitări succesorale discriminatorii față de nerezidenți – care locuiesc majoritar sau sunt cetățeni ai statelor membre ale UE și sunt protejați de drepturile garantate în sânul acesteia – este exact contrariul a ceea ce Curtea de Justiție a Uniunii Europene impune membrilor săi. Prin acțiunile sale, după angajarea negocierilor de aderare, Guvernul desface cu o mână ceea ce pretinde că zidește cu cealaltă.
Dublul discurs
Rămâne ceea ce, dincolo de drept, lasă un gust amar. Acum o săptămână, Palatul Republicii găzduia Forumul Diasporei: paneluri despre implicarea civică și integrarea europeană, discursul Prim-ministrului despre nevoia de „a le reda oamenilor optimismul și încrederea”, fotografii calde ale unei puteri reunite cu copiii ei din străinătate, aceeași diaspora ale cărei voturi au cântărit decisiv în urnele care au adus la guvernare actuala majoritate. Câteva zile mai târziu, același aparat de stat prezintă o măsură care, prin consecințele sale, contrazice frontal discursurile și declarațiile politice binevoitoare.
Nu i se reproșează statului că își caută venituri. I se reproșează că sărbătorește diaspora de pe o estradă și o atacă printr-un proiect de lege; că „cântă” parcursul european în tribunele oficiale și îl ignoră în tehnica legislativă; că numește „fake news” lectura literală a propriului său text.
Interpretarea juridică nu este un exercițiu de imagine pe care îl modulezi după comunicate. În domeniul juridic, cuvântul are un sens, o categorie are efecte, iar o dificultate de drept nu se dizolvă rebotezând-o „dezinformare”. A recunoaște că este nevoie de „mai multă precizie” înseamnă a admite că litera și intenția nu coincid. Un stat care bate la ușa Uniunii Europene trebuie să învețe să-și scrie legile ca și cum Strasbourgul și Luxemburgul le-ar citi deja. În speță, ele le-ar citi fără indulgență, iar primul lucru pe care îl va verifica, înainte de problemele ce țin de discriminare, este dacă legea spune clar ceea ce face. Un text echivoc constituie o problemă de legalitate majoră. În domeniul juridic, vocabularul – dar nu declarațiile și promisiunile membrilor Guvernului – ține loc de argument.
Dr., Conf. Univ., Natașa Danelciuc-Colodrovschi,
Facultatea de Drept și Științe Politice a Universității Aix-Marseille,
Director-adjunct al Institutului Louis Favoreu,
Co-director al Observatorului « Justice et démocratie »
