Experienţe de integrare europeană (VIII). Condiţiile de aderare

Prin urmare mi-am propus să ofer o detaliere a ceea ce înseamnă condiţiile de aderare, ce implicaţii au avut acestea asupra capacităţii de schimbare a statelor aderente şi pentru aceasta am ales experienţa celor zece state din Europa de Est – Cehia, Estonia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Bulgaria, Letonia, Lituania, România şi Slovacia – care odată ieşite din comunism au ales ca prioritate absolută a orientării lor interne şi externe aderarea la UE. 

Relaţiile dintre UE şi ţările-candidate la aderare din Europa Centrală şi de Est au evoluat în trei mari etape: prima etapă a implicat programele comerciale şi de asistenţă de după 1989; a doua etapă a cuprins prima strategie de preaderare, care a început cu angajamentul de extindere a UE adoptat la Copenhaga şi a sfârşit cu publicarea în 1997 a Avizului Comisiei privind ţările-candidate; cea de-a treia etapă s-a referit la Parteneriatele de Aderare şi negocierile din perioada 1998-2002. La această ultimă etapă, negocierile propriu-zise au început în noiembrie 1998 cu doar cinci state (Cehia, Estonia, Ungaria, Polonia şi Slovenia), în timp ce celelalte cinci ţări-candidate (Bulgaria, Letonia, Lituania, România şi Slovacia) s-au alăturat negocierilor în martie 2000. De asemenea, toţi candidaţii au fost supuşi unui proces de examinare analitică în vederea evaluării compatibilităţii legislaţiei lor cu cerinţele UE.
Programele comerciale şi de asistenţă (1989-1993) 

În anul 1989, UE a creat programul de asistenţă PHARE, menit să susţină transformările postcomuniste din statele din Europa Centrală şi de Est. La înfiinţarea programului, instrumentele primare aplicate au fost granturi directe, folosite pentru a finanţa asistenţa tehnică într-un spectru foarte larg de domenii, obiectivul iniţial fiind mai degrabă tranziţia economică decât dezvoltarea politică.
Componenta comercială a programului a demarat prin acordarea concesiunilor preferenţiale ţărilor din est, urmate de diferite forme de asociere concepute la începutul anilor 1990, care au rezultat în stabilirea unei structuri ierarhice de noi forme de parteneriat cu ţările din Europa de Est. Între anii 1988 şi1990, cu majoritatea statelor ieşite din blocul sovietic au fost încheiate acorduri comerciale şi de cooperare, care vizau cooperarea comercială şi economică. Rolul acestor acorduri a fost unul simbolic, ele urmând să înlăture discriminarea istorică în plan comercial.  

În anul 1991 aceste acorduri au fost înlocuite cu „Acorduri Europene” bilaterale, care prevedeau relaţii structurate formal, incluzând prevederi economice şi politice: dialogul politic; un program pe 10 ani de liberalizare a comerţului cu bunuri industriale; reguli complexe pentru comerţul cu produse agricole; articole privind circulaţia forţei de muncă, libertatea amplasării şi prestării serviciilor; liberalizarea circulaţiei de capital; politica concurenţială; „cooperarea” în alte domenii economice, de la cel energetic până la învăţământ. Acordurile Europene au avut menirea de a crea o zonă comercială liberă unică şi de a implementa cele patru libertăţi ale pieţei unice într-o perioadă de zece ani. De asemenea, acestea au oferit un cadru general pentru cooperarea politică şi economică, inclusiv ajustarea legislaţiei, prin intermediul acordurilor începând procesul de introducere a legislaţiei şi politicilor UE în ţările-candidate.

Criteriile de la Copenhaga şi prima strategie de preaderare (1993-1997)

În anul 1993, Consiliul European de la Copenhaga a stabilit un şir de criterii pentru calitatea de membru a UE: a. stabilitatea instituţiilor ce garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului, respectul şi protecţia minorităţilor naţionale; b. existenţa unei economii de piaţă funcţionale, precum şi capacitatea de a face presiunii concurenţiale şi forţelor pieţei din interiorul UE; c. capacitatea de a-şi asuma obligaţiunile de stat-membru al UE, inclusiv aderarea la obiectivele politice, economice şi monetare ale acesteia; d. capacitatea UE de a accepta noi membri, paralel cu menţinerea ritmului de integrare europeană. „Criteriile de la Copenhaga” aveau menirea de a minimiza riscul ca noile state-membre să devină instabile din punct de vedere politic şi să constituie o povară economică pentru statele UE.
Criteriile au fost urmate curând de lansarea oficială a unei „strategii de preaderare” în cadrul Consiliului European de la Essen, în decembrie 1994. Strategia a cuprins acordurile şi angajamentele anterioare (formalizate prin intermediul Acordurilor Europene şi a programului PHARE) şi a adăugat unele elemente noi (Cartea Albă privind Piaţa Unică şi dialogul structurat). Primele două elemente au stabilit un cadru general de adaptare la cerinţele UE, în timp ce ultimele două aveau menirea de a facilita acest proces prin acordarea de susţinere şi întrunirea unui forum pentru discuţii multilaterale.  

Viteza cu care ţările solicitante au satisfăcut aspectele formale ale cerinţelor stabilite de UE prin intermediul strategiei de preaderare a variat, iar gradul în care acestea au fost implementate a fost dificil de măsurat. Totuşi, aceste cerinţe au stabilit o agendă de politici pentru statele est-europene, completate ulterior prin publicarea în 1997 a Avizului Comisiei Europene referitor la gradul de pregătire pentru aderare. 

Strategia consolidată de preaderare şi începutul negocierilor (1997-1998) 

Avizele Comisiei Europene au oferit o imagine generală asupra situaţiei economice şi politice care a existat în cele zece ţări până în luna mai 1997, precum şi o estimare a nivelului de pregătire pentru aderare pe care aceste ţări îl vor înregistra peste cinci ani. Conform evaluării, niciuna din ţările solicitante nu a îndeplinit în totalitate criteriile economice până în anul 1997. Totuşi Consiliul European a fost de acord cu recomandarea Comisiei Europene, potrivit căreia negocierile trebuiau să înceapă cu cinci dintre statele-candidate, la care se adăuga Ciprul. Prin urmare, Consiliul European de la Luxemburg din 1997 a fost primul caz în care beneficiile au fost acordate sau retrase unei ţări solicitante doar în baza criteriilor de la Copenhaga. Slovacia a fost prima ţară exclusă din motive politice, deşi economia acestei ţări a fost apreciată ca fiind într-o situaţie relativ favorabilă. La rândul lor, Bulgaria, România, Letonia şi Lituania nu au satisfăcut criteriul economic, deşi problemele primelor au fost considerate mai serioase decât ale celorlalte două. 

Parteneriatele de Aderare şi finalizarea negocierilor 

Primele Parteneriate de Aderare au fost prezentate ţărilor solicitante în martie 1998. Aceste documente au avut menirea să sporească gradul de stricteţe a condiţiilor de aderare, unificând într-un singur cadru toate cerinţele UE şi asistenţa acordată pentru îndeplinirea acestora. Parteneriatele de Aderare nu au fost obligatorii prin lege pentru ţările solicitante, deoarece reprezentau măsuri unilaterale ale UE. Totuşi, acestea au transformat criteriile de la Copenhaga într-o obligaţie cvasilegală, devenind instrumentul principal de gestionare a relaţiilor dintre UE şi statele est-europene şi o influenţă puternică asupra guvernanţilor din aceste ţări. 

Dacă luăm separat pe ţări, atunci în domeniul economic, statele-candidat trebuiau să îndeplinească următoarele cerinţe: Bulgaria – privatizarea întreprinderilor de stat, restructurarea industriei şi încurajarea investiţiilor străine directe; Cehia – implementarea politicilor de echilibrare a balanţelor de plăţi interne şi externe, îmbunătăţirea gestiunii întreprinderilor prin accelerarea restructurării industriale şi bancare; Estonia – reducerea inflaţiei, sporirea nivelului economisirilor naţionale, accelerarea reformei agrare şi reforma pensiilor; Ungaria – reformele structurale, în special în domeniul sănătăţii; Letonia – restructurarea întreprinderilor private, consolidarea sectorului de piaţă, modernizarea agriculturii, înfiinţarea unui registru de cadastru; Lituania – accelerarea privatizării pe scară largă, restructurarea sectorului bancar, energetic şi agroalimentar; Polonia – restructurarea industriei oţelului şi cărbunelui, accelerarea privatizării/restructurării întreprinderilor de stat, privatizarea sectorului bancar; România – transformarea regiilor autonome în companii comerciale, implementarea regimului de investiţii străine, restructurarea/privatizarea unor mari companii industriale şi agricole de stat, implementarea acordurilor cu instituţiile financiare internaţionale; Slovacia – progres pe planul reformelor structurale, privatizarea şi restructurarea întreprinderilor, a sectorului financiar-bancar şi a industriilor consumatoare de energie; Slovenia – exercitarea influenţei asupra restructurării determinate de piaţă în cadrul întreprinderilor şi a sectorului financiar-bancar, reforma pensiilor. 

În afară de aceasta, Parteneriatele de Aderare au stabilit obiective pe termen scurt şi mediu în alte domenii:
1. Criteriile politice. Slovacia – îmbunătăţiri în procesul electoral, participarea partidelor de opoziţie şi limbile minorităţilor naţionale. Estonia şi Letonia – integrarea persoanelor fără cetăţenie. Îmbunătăţirea sistemului judiciar şi condiţiilor de detenţie (Letonia), protecţia libertăţii omului (Bulgaria); 
2. Consolidarea puterii instituţionale şi administrative
3. Piaţa internă. Liberalizarea circulaţiei capitalului (Polonia şi Slovenia), adoptarea unei legi a concurenţei (Estonia) şi adoptarea unor legi antitrust (Slovenia);
4. Justiţia şi afacerile interne. Administrarea eficientă a frontierelor de Est;
5. Mediul înconjurător

Opt din cele zece ţări solicitante au finalizat negocierile de aderare în cadrul Consiliului European de la Copenhaga în decembrie 2002, în timp ce România şi Bulgaria şi-au finalizat negocierile în 2004. Procesul de negociere a cuprins 31 de capitole, cunoscute în general drept acquis comunitar, dintre care cele mai problematice au fost cele legate de politica concurenţială, libera circulaţie a serviciilor, a energiei şi a politicii din domeniul transporturilor. 

După încheierea cu succes a negocierilor, parlamentul fiecărui stat-membru şi Parlamentul European au trebuit să aprobe fiecare tratat de aderare. Parlamentul fiecărui stat-membru ar fi putut bloca întregul proces, dacă ar fi respins tratatul de aderare, însă toate statele-membre UE au ratificat tratatele de aderare pentru cele zece state. La rândul lor, statele-candidate au trebuit să aprobe tratatele de aderare şi toate, cu excepţia Ciprului, au decis desfăşurarea unui referendum cu privire la aderare. Rezultatele acestor plebiscite de multe ori au reflectat un efect combinat al responsabilităţii aderării la nivelul elitelor şi societăţii, cât şi conştientizarea importanţei istorice a unui astfel de gest: Slovenia – 90% pro; Ungaria – 84%; Lituania – 91%; Slovacia – 93%; Polonia – 77%; Cehia – 77%; Estonia – 67%; Letonia – 67%; Malta – 54%. 

Condiţiile de aderare şi agenda politică a UE faţă de statele est-comuniste au fost o inovaţiei în istoria integrării europene. Ţările solicitante aveau o poziţie slabă faţă de UE, din cauza dependenţei asimetrice de aceasta, la fel cum este actualmente şi R. Moldova. Dorinţa lor de a obţine calitatea de membru depăşea cu mult dorinţa statelor-membre de a le accepta, ceea ce contrastează cu situaţia noastră la moment. Negociatorii din UE au propus condiţii de aderare dezavantajoase candidaţilor, cu toate aceste ţările est-europene le-au acceptat, deoarece dorinţa generală de a face parte din Uniune compensa dezavantajele unor anumite condiţii. În fond, aderarea în orice condiţii era mai bună decât neaderarea, lucru valabil şi în situaţia actuală pentru R. Moldova.