În luna martie am publicat editorialul „Muntele, șoarecele și cronica unei reforme anunțate”, în care am încercat să explic de ce Republica Moldova avea nevoie de o reformă autentică a administrației publice locale și de ce modelul municipalizării mi se părea net superior soluției propuse de Guvern. Argumentele de atunci nu și-au pierdut actualitatea, motiv pentru care nu voi reveni asupra lor.
Între timp, direcția reformei a devenit suficient de clară pentru a permite o evaluare mai precisă. Guvernul a ales să nu schimbe modelul administrației publice locale, ci să îl adapteze noilor realități demografice și bugetare. Cu alte cuvinte, nu asistăm la o schimbare de paradigmă instituțională, ci la o reorganizare teritorială în interiorul aceleiași logici administrative. Sistemul raional, moștenit din perioada sovietică, este păstrat, dar într-o formulă mai compactă și, probabil, mai puțin costisitoare.
Zilele trecute, secretarul general al Guvernului, dl. Alexei Buzu, a anunțat că peste 400 de primării au adoptat deja decizii finale de fuziune voluntară. Din cele 890 de primării, 761 au inițiat procedura de fuziune, iar în cazul altor 161 procesul este încă blocat. Pentru autoritățile locale care nu vor participa la această etapă, Guvernul anunță trecerea la ceea ce numește „amalgamare normativă”.
Tocmai această formulare mi-a atras atenția. În drept, cuvintele nu sunt niciodată simple etichete. Ele definesc instituții juridice și influențează modul în care acestea sunt înțelese și aplicate. Termenul „amalgamare” este preluat din literatura administrativă anglo-saxonă și utilizat de unele organizații internaționale. În limba română însă, el nu desemnează o instituție juridică consacrată și are mai degrabă un caracter tehnocratic decât unul normativ.
Dreptul administrativ european utilizează noțiunea de fuziune a unităților administrativ-teritoriale (engl. merger, fr. fusion des communes, germ. Gemeindefusion). Este un concept juridic exact, care descrie încetarea existenței uneia sau mai multor persoane juridice și transmiterea patrimoniului, drepturilor, obligațiilor și competențelor către o nouă entitate sau către una existentă.
Această terminologie nu este întâmplătoare. Fuziunea este deja o instituție consacrată în dreptul civil moldovenesc, utilizată în materia reorganizării persoanelor juridice. Chiar dacă unitățile administrativ-teritoriale aparțin dreptului public, iar societățile comerciale dreptului privat, mecanismul juridic este, în esență, același. De aceea, un sistem de drept coerent folosește aceiași termeni pentru instituții juridice similare.
Din această perspectivă, utilizarea noțiunii de „amalgamare” pare mai degrabă o opțiune de comunicare decât una de tehnică legislativă. Probabil că autorii au considerat acest termen mai puțin șocant decât „fuziune”, care exprimă fără echivoc dispariția unor unități administrativ-teritoriale și apariția altora. Numai că, exigențele tehnicii legislative nu ar trebui sacrificate în favoarea marketingului politic.
Dreptul funcționează prin concepte juridice precise, nu prin eufemisme administrative. Dacă obiectivul este claritatea și coerența normativă, legea ar fi trebui să utilizeze termenul de „fuziune voluntară a unităților administrativ-teritoriale”, iar „amalgamarea” să rămână, cel mult, un termen specific documentelor de politici publice.
O reformă administrativă sau doar o reorganizare teritorială?
Din Conceptul reformei administrației publice locale și din declarațiile publice ale reprezentanților Guvernului se desprinde o concluzie importantă. Inițiativa este prezentată drept o reformă a administrației publice locale, deși, în realitate, ceea ce se prefigurează este, mai degrabă o reorganizare teritorială.
Cele două noțiuni nu sunt sinonime.
O reformă a administrației publice locale, presupune redefinirea arhitecturii instituționale a statului la nivel local: redistribuirea competențelor, clarificarea responsabilităților, reorganizarea raporturilor dintre administrația centrală și cea locală și, în ultimă instanță, construirea unui nou model de guvernare locală.
O reorganizare teritorială urmărește altceva. Ea modifică dimensiunea unităților administrativ-teritoriale și redesenează harta administrativă, fără a schimba în mod esențial instituțiile și mecanismele prin care acestea funcționează.
Actualul proiect aparține aproape integral celei de-a doua categorii.
În loc să redefinească modelul administrației publice locale, Guvernul propune reducerea numărului de primării și de raioane. Instituțiile rămân însă aceleași, iar logica lor de funcționare rămâne, în esență, neschimbată. Se modifică geografia administrației, nu administrația însăși.
Acest lucru rezultă chiar din Conceptul reformei. Documentul constată că atribuțiile consiliilor raionale au fost deja reduse treptat, pe măsură ce numeroase competențe au fost transferate autorităților centrale. O asemenea constatare ar fi trebuit să conducă firesc la întrebarea dacă acest nivel administrativ mai este astăzi necesar și, dacă da, care este rolul său într-o administrație publică modernă.
Surprinzător, această întrebare nici măcar nu este formulată.
Conceptul nu explică de ce raioanele trebuie păstrate, nu definește competențele pe care le vor exercita noile consilii raionale și nici nu justifică existența unei verigi administrative despre care chiar autorii reformei recunosc că și-a pierdut, în mare măsură, rațiunea inițială.
În schimb, soluția propusă este una exclusiv cantitativă: dacă sistemul este prea costisitor, îl facem mai mic. În loc de 32 de raioane vor exista 10. În loc de sute de primării foarte mici vor exista mai puține. Dar modelul instituțional rămâne același.
Paradoxal, singura excepție este făcută pentru raionul Taraclia. Conceptul prevede expres înlocuirea Consiliului Raional și a funcției de președinte al raionului cu un Consiliu Municipal și un Primar General. Cu alte cuvinte, doar în această localitate se renunță la modelul administrației raionale sovietice și se adoptă o structură administrativă modernă. Nu putem decât să salutăm această soluție pentru comunitatea din Taraclia. Tocmai de aceea apare întrebarea firească: dacă acest model este considerat potrivit acolo, de ce nu ar fi potrivit și pentru celelalte raioane ale Republicii Moldova?
În restul țării însă, reforma nu schimbă instituțiile, ci doar le comprimă.
De aceea, cred că denumirea acestui proiect este, în bună măsură, improprie. Nu avem în față o reformă a administrației publice locale, ci o reorganizare teritorială a actualului sistem administrativ.
Diferența nu este una semantică, ci una conceptuală: o reformă administrativă schimbă modul în care funcționează administrația. O reorganizare teritorială schimbă doar harta pe care aceasta funcționează.
Constituția nu consacră raioanele ci principiile administrației publice locale
Un alt aspect esențial al acestei reforme privește pretinsele sale limite constituționale. Din declarațiile publice ale mai multor oficiali rezultă că s-a renunțat la revenirea la denumirea de „județ”, invocându-se faptul că articolul 110 din Constituție utilizează expres termenul „raion”.
La prima vedere, argumentul pare sustenabil. În realitate, el pornește de la două premise discutabile. Prima confundă formularea literală a textului Constituției cu norma constituțională care rezultă din interpretarea acestuia. A doua transformă denumirea unei instituții administrative într-o exigență constituțională, deși Constituția protejează funcția instituțională, nu terminologia utilizată în 1994.
În dreptul constituțional contemporan există o distincție fundamentală între textul constituțional și norma constituțională. Textul este formularea lingvistică adoptată de puterea constituantă. Norma constituțională este semnificația juridică pe care interpretarea o atribuie acelui text. Cele două nu trebuie confundate. Același text constituțional poate genera, în contexte istorice diferite, conținuturi normative diferite, fără ca Legea Supremă să fie modificată. Tocmai aceasta este esența teoriei mutației constituționale (constitutional mutation), consacrată de mult timp în doctrina și jurisprudența constituțională europeană.
Mutația constituțională reprezintă modificarea conținutului normativ al unei dispoziții constituționale, în absența unei revizuiri formale a textului Constituției, ca efect al interpretării evolutive a acesteia, al practicii constituționale și al transformărilor politice, sociale și juridice ale societății.
Privite din această perspectivă, articolele 110 și 113 din Constituție nu constituționalizează instituția raionului. Ceea ce consacră Constituția este existența unei forme de organizare administrativ-teritorială care să permită realizarea principiilor autonomiei locale și ale bunei administrări. Ea constituționalizează o funcție instituțională, nu arhitectura administrativă concretă existentă în anul 1994.
Aceasta este logica oricărei constituții moderne. Constituțiile nu transformă, de regulă, soluțiile administrative conjuncturale în norme imuabile, ci consacră valori, principii și mecanisme fundamentale de organizare a puterii publice. Tocmai de aceea, teoria mutației constituționale este deosebit de relevantă în materia administrației publice, un domeniu care trebuie să se adapteze permanent schimbărilor demografice, economice și tehnologice. A interpreta Constituția ca și cum ar fi înghețat pentru totdeauna soluțiile administrative ale anului 1994 ar însemna să transformăm Legea Supremă într-un obstacol al modernizării statului.
În anul 1994, Republica Moldova era organizată în raioane, astfel încât era firesc ca legiuitorul constituant să utilizeze această terminologie. De aici nu rezultă însă că autorii Constituției au urmărit să transforme modelul administrativ existent atunci într-o opțiune constituțională definitivă. În acest context, noțiunea de „raion” are un caracter descriptiv, nu normativ: ea reflectă realitatea administrativă de la momentul adoptării Constituției, fără a împiedica evoluția ulterioară a sistemului administrativ.
Bineînțeles că mutația constituțională nu este nelimitată. Ea nu poate modifica identitatea Constituției și nici valorile fundamentale pe care aceasta le protejează. Dar organizarea administrativ-teritorială nu face parte din identitatea constituțională a Republicii Moldova. Ea reprezintă un instrument prin care sunt realizate autonomia locală, descentralizarea și buna administrare. Iar instrumentele pot evolua fără ca principiile să fie abandonate.
Din această perspectivă, nu văd niciun obstacol constituțional în înlocuirea denumirii de „raion” cu cea de „județ”. Mai mult decât atât, există argumente serioase pentru a susține că nici existența unui nivel administrativ intermediar nu reprezintă, în sine, o exigență constituțională.
Articolul 113 din Constituție reglementează atribuțiile consiliului raional într-un sistem administrativ în care această instituție exista la momentul adoptării Constituției. Nu rezultă însă că legiuitorul constituant a urmărit să garanteze perpetuarea acestei instituții indiferent de evoluția societății și a administrației publice.
Tocmai de aceea este dificil de acceptat interpretarea potrivit căreia articolele 110 și 113 ar fi constituționalizat definitiv instituția raionului ori chiar existența obligatorie a unui nivel administrativ intermediar. Dusă până la capăt, o asemenea interpretare ar însemna că Republica Moldova n-ar mai putea adopta niciodată modele administrative existente astăzi în state europene precum Danemarca, Finlanda sau Estonia, indiferent cât de eficiente s-ar dovedi acestea. O soluție administrativă existentă în 1994 s-ar transforma astfel într-o obligație constituțională perpetuă. Or, aceasta ar fi incompatibil cu însăși logica unei constituții moderne.
Constituția este destinată să organizeze statul în funcție de nevoile societății, dar nu să înghețe pentru totdeauna soluțiile administrative ale unei anumite epoci. Acest principiu capătă o importanță aparte în Republica Moldova, unde revizuirea Constituției este, în actualul context politic, o operațiune excepțional de dificilă. Dacă orice modernizare a organizării administrației publice ar depinde de obținerea unei majorități constituționale, statul ar risca să rămână captiv unor soluții instituționale devenite între timp anacronice. Bineînțeles că o Constituție modernă trebuie să ofere stabilitate, dar nu cu prețul blocării modernizării instituțiilor statului.
Tocmai pentru că o asemenea interpretare nu poate fi lăsată la latitudinea actorilor politici, ea trebuie consacrată de autoritatea competentă să interpreteze Constituția. Marile reforme nu trebuie construite pe presupuneri privind sensul Legii Supreme, ci pe interpretarea oficială oferită de Curtea Constituțională, singura autoritate căreia Constituția îi încredințează ultimul cuvânt în materie constituțională.
Din această perspectivă, cea mai prudentă și, în același timp, cea mai solidă soluție juridică ar fi ca Guvernul să solicite Curții Constituționale, în regim de urgență, interpretarea oficială a articolelor 110 și 113 din Constituție. O asemenea sesizare ar elimina orice incertitudine privind limitele constituționale ale reformei și ar oferi Parlamentului o bază constituțională clară pentru opțiunile legislative pe care urmează să le adopte.
Curtea Constituțională ar putea clarifica dacă termenul „raion” reprezintă o noțiune constituțională autonomă sau descrie pur și simplu organizarea administrativ-teritorială existentă la data adoptării Constituției, dacă denumirea de „județ” poate fi introdusă prin lege, fără revizuirea Constituției, precum și dacă actualul nivel administrativ intermediar poate fi reorganizat ori chiar eliminat, cu respectarea principiilor autonomiei locale și descentralizării consacrate de Legea Supremă.
În opinia mea, Guvernul ar putea solicita Curții Constituționale să clarifice trei chestiuni fundamentale:
1. Dacă articolele 110 și 113 din Constituție constituționalizează instituția raionului ca formă obligatorie de organizare administrativ-teritorială sau consacră doar existența unei organizări administrativ-teritoriale menite să asigure realizarea principiilor autonomiei locale și descentralizării.
2. Dacă Parlamentul poate, fără revizuirea Constituției, să înlocuiască denumirea de „raion” cu cea de „județ”, în cadrul unei interpretări evolutive a articolelor 110 și 113 din Constituție.
3. Dacă Parlamentul poate reorganiza sau chiar elimina actualul nivel administrativ intermediar atunci când apreciază că obiectivele autonomiei locale, subsidiarității și bunei administrări pot fi realizate mai eficient printr-o altă structură administrativ-teritorială.
O asemenea hotărâre ar avea o valoare care depășește cu mult miza actualei reforme. Ea i-ar conferi acesteia fundamentul și legitimitatea constituțională necesare pentru a rezista atât controlului jurisdicțional, cât și disputelor politice inevitabile. În același timp, ar clarifica, pentru viitor, întinderea competenței Parlamentului în materia organizării administrativ-teritoriale și ar elimina o controversă constituțională care revine constant în dezbaterea publică.
Ar fi fost, desigur, preferabil ca această clarificare să fie obținută înainte de elaborarea Conceptului reformei. Dar câtă vreme proiectul de lege nu a fost încă prezentat, nu este deloc prea târziu.
Toate aceste observații nu înseamnă că reforma trebuie privită exclusiv printr-o cheie critică. Ar fi o concluzie simplistă și, în ultimă instanță, nedreaptă.
Chiar dacă soluția aleasă este, în opinia mea, mai degrabă una de optimizare decât de transformare instituțională, este foarte probabil ca ea să producă, pe termen lung, anumite economii de resurse publice și o utilizare mai eficientă a banilor contribuabililor. Reducerea numărului de primării și de raioane nu este lipsită de logică într-o țară care se confruntă cu depopulare accelerată și cu resurse bugetare limitate.
În același timp, orice analiză onestă trebuie să țină seama și de constrângerile în care această reformă este promovată. După aproape opt luni consumate fără progrese semnificative, spațiul de manevră al Guvernului s-a redus considerabil. În momentul de față, este greu de imaginat că mai poate fi concepută și implementată o reformă administrativă de concepție, bazată pe o schimbare radicală a modelului de organizare a administrației publice locale.
Există două constrângeri pe care nu le putem ignora. Prima este de natură externă: reforma face parte din angajamentele asumate de Republica Moldova în relația cu Uniunea Europeană, iar realizarea ei condiționează accesul la resurse financiare europene importante. A doua este de natură internă: timpul. O reformă administrativă de asemenea amploare trebuia pregătită și lansată cu mult înaintea alegerilor locale. Astăzi, după luni de tergiversări, spațiul de manevră este atât de redus încât schimbarea radicală a concepției reformei nu mai este realistă.
Probabil, cea mai mare dezamăgire a acestei reforme nu este faptul că este imperfectă – nicio reformă de asemenea amploare nu poate fi perfectă –, ci că Republica Moldova a ratat o oportunitate istorică de a-și regândi din temelii administrația publică locală.
Asemenea ferestre de oportunitate se deschid foarte rar. O reformă administrativ-teritorială de această amploare presupune un cost politic, administrativ și financiar atât de ridicat, încât este puțin probabil ca un alt guvern să își asume benevol un exercițiu similar în următorii zece sau chiar douăzeci de ani.
Mai există însă un motiv pentru care această oportunitate era atât de prețioasă. O asemenea reformă presupune nu doar voință politică, ci și existența unei majorități parlamentare stabile, capabile să își asume costurile inevitabile ale schimbării. Nimeni nu poate spune când Republica Moldova va mai avea o majoritate parlamentară la fel de confortabilă. În condițiile unor viitoare guverne de coaliție, reforme de această amploare sunt, de regulă, mult mai greu de conceput și aproape imposibil de dus până la capăt.
Tocmai de aceea, acesta era momentul în care Republica Moldova putea abandona definitiv un model administrativ conceput pentru o altă epocă și construi unul nou, adaptat realităților demografice, economice și instituționale ale țării și compatibil cu exigențele unei administrații europene moderne. Din păcate, această oportunitate a fost ratată.
Prețul politic al unei reforme necesare
Mai rămâne un aspect despre care merită vorbit: prețul politic al acestei reforme. Dincolo de filosofia ei și de dezbaterile constituționale pe care le poate genera, orice reformă administrativ-teritorială are și un cost politic. Iar acesta este, de regulă, primul care se face simțit.
Indiferent cât de bine este concepută, o reformă administrativ-teritorială generează aproape întotdeauna rezistență. Administrația publică locală nu înseamnă doar hărți, competențe și organigrame. Ea înseamnă oameni, funcții, interese economice, prestigiu local și identități comunitare formate în decenii. De aceea, orice modificare a acestui echilibru produce inevitabil opoziție.
Este previzibil că partidele care continuă să trăiască electoral din nostalgia față de trecutul sovietic vor transforma această reformă într-un nou instrument de mobilizare politică.Experiența reorganizării administrativ-teritoriale de la sfârșitul anilor ’90 arată că asemenea procese pot fi transformate cu ușurință în teme de mobilizare emoțională. Nu este greu de anticipat sloganurile: „se distrug raioanele”, „se lichidează localitățile”, „se întoarce jandarmul român”, „este atacată statalitatea Republicii Moldova”. În astfel de campanii, emoția cântărește aproape întotdeauna mai mult decât argumentul juridic, iar comunitățile direct afectate vor fi, inevitabil, cele mai receptive la asemenea mesaje.
Ar mai fi un risc pe care, după părerea mea, Guvernul tinde să îl subestimeze. Nu mai puțin de 22 de orașe, adică aproape 70% dintre actualele centre raionale, își vor pierde acest statut. Dincolo de dimensiunea simbolică, aceasta înseamnă diminuarea rolului lor administrativ, dispariția unor instituții și locuri de muncă, reducerea influenței locale și, inevitabil, apariția sentimentului că respectivele comunități intră într-un proces de declin.
Din această perspectivă, modelul municipalizării ar fi diminuat considerabil acest risc. Într-un asemenea sistem, majoritatea actualelor centre raionale și-ar fi păstrat statutul de municipii și rolul de poli regionali de dezvoltare, chiar dacă arhitectura administrativă ar fi fost profund reconfigurată.
În schimb, în soluția aleasă de Guvern, o parte importantă dintre aceste orașe își vor pierde tocmai funcția administrativă care le-a definit dezvoltarea în ultimele decenii. Este greu de crezut că o asemenea schimbare va fi întâmpinată cu entuziasm.
Nicio reformă administrativă nu este evaluată în abstract. Percepția publică asupra ei este influențată decisiv de contextul în care este implementată. Iar contextul actual este unul dintre cele mai dificile: costul ridicat al vieții, scandalurile de corupție, constrângerile bugetare, măsurile de austeritate și uzura firească a unei guvernări aflate spre sfârșitul celui de-al doilea mandat. În asemenea condiții, chiar și o reformă bine concepută pornește cu un handicap politic considerabil.
Există o regulă aproape universală a reformelor administrative: beneficiile lor se văd târziu, iar costurile politice se plătesc imediat. Dacă această reformă va produce economiile și eficiența pe care Guvernul le anticipează, de ele vor beneficia, cel mai probabil, guvernele care vor urma. Costul politic îl va suporta însă guvernarea care și-a asumat reforma. Aceasta este una dintre regulile nescrise ale reformelor administrative.
Paradoxul acestei reforme este însă altul. O reformă incompletă poate ajunge să coste mai mult decât una profundă. Statul va investi resurse importante în reorganizarea actualului sistem: vor fi redesenate limite administrative, reorganizate instituții, transferate patrimonii, adaptate infrastructuri și reorganizate servicii publice. Procesul de fuziune a sute de primării și de reorganizare a raioanelor va dura ani de zile și va presupune costuri administrative și financiare considerabile. Vor apărea inevitabil dificultăți legate de transferul patrimoniului, al personalului, al contractelor, al serviciilor publice și al numeroaselor raporturi juridice care trebuie preluate de noile entități administrative. Toate aceste costuri vor fi suportate acum.
Aici se află, de fapt, principala limită a actualei reforme. Nu faptul că este imperfectă – nicio reformă de asemenea amploare nu poate fi perfectă –, ci faptul că ea riscă să consume resurse politice, administrative și financiare considerabile fără să ofere o soluție definitivă problemei organizării administrației publice locale. Dacă această ipoteză se va confirma, vom constata că am plătit o dată pentru optimizarea unui sistem vechi și încă o dată pentru înlocuirea lui.
O administrație modernă nu se construiește mutând hotare pe hartă, ci schimbând instituțiile care guvernează comunitățile. Hărțile pot fi redesenate într-o legislatură. Instituțiile modelează un stat pentru generații.
